Respuestas
Lo positivo: planificación y diseño
Probablemente
donde se han logrado los mayores y mejores avances ha sido en la
reformulación del diseño de la política social en general y algunos
programas sociales de forma particular. Es decir, en la parte conceptual
de la reforma. A nivel de lo general, el ejemplo más concretoes la
formulación de la Estrategia Nacional Incluir para Crecer diseñada desde
el Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS) donde a pesar
del evidente error de causalidad en el título, se establecen objetivos
estratégicos claros en el enfoque de alivio y superación de la pobreza.
Por ejemplo, se definen principios programáticos organizados sobre la
base del ciclo de vida de los hogares vulnerables, los cuales resultan
en cinco ejes fundamentales de intervención: nutrición infantil,
desarrollo infantil temprano, desarrollo integral del niño y el
adolescente, inclusión económica y protección del adulto mayor. Además,
cada uno de estos aspectos se desarrollaindividualmente bajo modelos
causales que permiten identificar la multiplicidad de intervenciones que
deben actuar de manera conjunta para resolver las vulnerabilidades
sociales y económicas de la población excluida. Asimismo, se establecen
criterios de focalización claros que van más allá de lo estrictamente
monetario, a través de la definición de la Población en Proceso de
Inclusión (PEPI).
Mientras tanto, a nivel de lo particular, el incremento paulatino de los programas presupuestales bajo en enfoque de Presupuesto por Resultados (PpR) fueron impulsos importantes en la modernización del gasto social. La mayor relevancia de la evidencia empírica en la formulación de políticas públicas y el interés mostrado en incluir actividades específicas de evaluación permitieron un cauto optimismo respecto a una nueva cultura en diseño y mejora continuaen losprogramas sociales. Si bien todavía este proceso es imperfecto y ha mostrado retrasos en su implementación (sobre todo en evaluaciones de impacto) a diferencia de años anteriores es posible mostrar algunos ejemplos de investigación aplicada con cierta rigurosidad técnica (pocas concluidas, algunas en proceso y muchas por realizarse) promovidas desde el Estado y que han sido parcialmente incorporadas en el proceso de planificación de la política social. Innovaciones puntuales como fueron la inclusión de componentes de estimulación temprana y acompañamiento a familias en el programa Cuna Más o la exploración de esquemas de transferencias alternativos en el Programa Juntos que motiven un mayor y mejor uso de los servicios sociales, constituyen experiencias que han seguido (o pretenden seguir) procesos de planificación serios.
Lo negativo: implementación y operación
Las
principales dificultades se han encontrado en el campo de la
implementación y operación. Si los programas sociales son entendidos
como cadenas logísticas de producción de servicios, es evidente que la
puesta en marcha de nuevos diseños requiere de revisiones de los
procesos operativos de modo que puedan detectarse los cuellos de botella
que pueden dificultar la implementación. Esto es doblemente importante
cuando se pueden prever restricciones estructurales que condicionan el
flujo de los procesos como son las condiciones geográficas adversas de
los centros poblados donde se concentra la mayor pobreza del país y
limitaciones de los recursos humanos disponibles, dada la baja calidad
en algunos casos y la elevada rotación en otros. Asimismo, es importante
reconocer que en el caso de la producción de un servicio social, los
ciudadanos beneficiarios no son simples receptores de la ayuda, sino que
reaccionarán estratégicamente a la misma modificando su comportamiento y
posiblemente los supuestos sobre los cuales se construyó el diseño. Por
ello, la implementación de pilotos en la etapa pre-operativa y destinar
recursos (relativamente elevados en términos porcentuales) en
actividades de monitoreo y supervisión en la etapa inicial de operación
es una medida costo-efectiva en términos de preservación de calidad de
la intervención.
El principio anterior no necesariamente fue aplicado o entendido generando dificultades operativas. El ejemplo más notorio estuvo en la puesta en marcha del nuevo modelo de alimentación escolar (bajo el programa Qali Warma) donde la complejidad del diseño de operación sin que estuviera funcionando adecuadamente un esquema de supervisión igual de complejo conspiró contra la operación efectiva y eficiente del programa. Asimismo, sorprendió el apresuramiento en la puesta en marcha del esquema sin implementar pilotos que permitan ir acumulando lecciones antes de escalar el programa a nivel nacional. La elevada subcobertura del PRONAA en las escuelas de los quintiles más pobres definía un contexto de experimentación interesante que pudo aprovecharse mejor. Por el bien de las buenas iniciativas emprendidas, es prudente evitar este tipo de apresuramientos en el futuro.