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Democracia e inclusión efectiva
12Hablando en términos más precisos: ¿qué significa que la democracia sea un tema de interés para las políticas públicas? Hay que comenzar por especificar el dominio en el que aplica esta cuestión. Este dominio está constituido por los regímenes que cumplen con los criterios mínimos para ser considerados democracias: elecciones libres y limpias, sufragio universal, libertades civiles, de asociación y de expresión, entre otros (Munck 2007; Mainwaring, Brinks y Pérez-Liñan 2007). Por lo tanto, las políticas públicas que son de interés en este marco son aquellas que están implicadas en la operación de la democracia, más que aquellas vinculadas con las transiciones desde los regímenes autoritarios.
13Sería poco práctico hacer una lista de las políticas y los programas públicos que podrían ser democráticamente relevantes. Es más conveniente identificar el objetivo que deben perseguir esas políticas. Entonces, la pregunta es ésta: ¿qué persigue una política pública que tiene por objeto la democracia? Puede parecer obvio, pero su cometido es optimizar los bienes democráticos. Son bienes democráticos aquellos que garantizan que la conducción de los asuntos públicos en un régimen político dependa en última instancia del juicio político colectivo de un conjunto de ciudadanos que se reconocen como libres e iguales. Este precepto está formulado todavía en un plano normativo y abstracto; pero sirve para distinguirlo de otros fines de la política que podrían confundirse con bienes asociados a la democracia. Por ejemplo, se podría esperar que una política de fortalecimiento democrático combatiera la corrupción o la impunidad, o que promoviera unas políticas sociales específicas. Por deseables que sean estos fines, no constituyen propiamente el foco de las políticas de robustecimiento democrático.
14Para avanzar un paso adelante es necesario hacer otra distinción: por un lado, hay condiciones asociadas con el funcionamiento de la democracia, y por el otro, se encuentran los atributos que constituyen este régimen. Las condiciones son los factores externos que inciden en el desempeño de la democracia, pero que no deben confundirse con sus atributos. Hay cuatro tipos de condiciones externas que son importantes en este contexto. El primer tipo es el de la solidez de la burocracia estatal. Mazzuca (2007) considera que los problemas que se le atribuyen a la “calidad” de la democracia en realidad se originan en una burocratización insuficiente de la administración pública. En lugar de constituir un aparato profesionalizado y eficaz, el Estado se encuentra atrapado por relaciones neopatrimoniales de patronazgo, clientelismo y particularismo. Para que la democracia funcione hace falta una burocracia estatal profesionalizada y eficiente —pero la construcción de esta burocracia, por más relevante que ésta sea, no es en sentido estricto parte de una política de fortalecimiento democrático—.
15Una segunda condición es de carácter normativo, y está estrechamente vinculada con la edificación de un poder estatal apegado a los derechos humanos. En el Estado de derecho, la acción estatal debe quedar limitada y controlada por la legalidad —una legalidad que, por principio de cuentas, protege la libertad y el patrimonio de los individuos—. Llevando más lejos este planteamiento, la legalidad que organiza el ejercicio de la autoridad estatal debe estar formulada de tal manera que contribuya a lograr que cada persona pueda tener una vida digna y plena (Donnelly 2006). Esto implica introducir la noción de los derechos humanos en el centro de la concepción del Estado de derecho. Sin embargo, la articulación normativa entre legalidad, derechos humanos y democracia no debe confundirse con una realidad empírica. La construcción del gobierno de la ley, la práctica de los derechos humanos y el fortalecimiento de la democracia son procesos que pueden seguir trayectos distintos y ritmos dispares.
16Las dos condiciones siguientes están asociadas con la idea de una democracia sustantiva. Para ser real, se podría decir, una democracia debe estar basada no simplemente en una igualdad política formal o procedimental. Esto supone que los ciudadanos serían iguales tanto en términos políticos como en términos de bienestar social, que constituirían una auténtica comunidad democrática, y no estarían meramente aglutinados en torno a una serie de procedimientos. Este postulado se cumpliría si y sólo si se verificaran tres condiciones. La primera, que exista un régimen que permite el debate público y la competencia por los puestos de gobierno; la segunda, que las condiciones materiales de vida de la población sean homogéneas en cuanto a distribución de la renta, el bienestar y el desarrollo humano. La tercera, que exista una auténtica integración social entre los miembros de la sociedad política.