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Parece ser que las primeras comunidades sumerias se organizaron como ciudades-templo, pues el templo fue el centro no sólo de la vida religiosa sino también de la económica y social, pues controlaba los medios de producción. Durante la etapa protohistórica, el jefe religioso de la comunidad (en) debió residir en una construcción edificada para su residencia, llamada e-gal-makh, que funcionaría como templo y palacio a la vez. Durante la época protodinástica la residencia del en es una estancia dentro del templo, llamada gi-par. No obstante, por estas fechas comienza a suceder una separación de funciones, pues junto al en aparece ya otra figura, el lugal, que detenta la autoridad civil. Éste cargo pudo haber existido en principio de forma temporal, para después hacerse permanente. Incluso parece que pudo existir un tercer rango, el de ensi o príncipe. Las relaciones y distribución de competencias entre los cargos no debió estar exenta de problemas. En la época de Mesilim de Kish, hacia el 2550 a.C., se manifiesta la ruptura de la dicotomía templo-palacio. El palacio (e-gal o kur) cobró mayor importancia, así como el título de lugal, dejando en un segundo escalón al templo (e-gal-makh). La primacía definitiva del título de lugal se consiguió con Lugalzagesi de Umma (h. 2340), cuando sobrepasó al de ensi en todos los aspectos. Este gobernante intentó, continuando con el proceso, unificar bajo un mismo mando a todas las ciudades-estado sumerias, pero no logró su objetivo, pues fue desplazado por los acadios. Las atribuciones del gobernante eran diversas, como la administración de justicia, la defensa de la ciudad o su dirección política. En general solía ser un personaje rico de la ciudad, con lo que podía mantener un numeroso ejército con el que aferrarse al poder o intentar conquistar otros territorios.