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¿Cuáles son las bases para la existencia de una Federación o Estado Federal?Durante el siglo XIX, el federalismo mexicano sufrió, como casi todas las demás instituciones del país, varias crisis de anarquía. Tanto el desorden fiscal que producía la duplicidad de impuestos y las trabas arancelarias entre las entidades federativas, como la presencia de cacicazgos locales, dieron lugar a importantes exigencias para revertir el modelo federal y convertir a México al centralismo. Incluso el tema fue una bandera esencial del partido liberal en su lucha contra los conservadores,1 los que lograron que el centralismo se llegara a recoger en algunos documentos constitucionales del siglo pasado.2 A pesar de todo, desde la Constitución de 1857, el federalismo se ha mantenido como uno de los postulados fundamentales del constitucionalismo mexicano.
Aunque, como es obvio, el modelo de Estado federal fue copiado de la Constitución norteamericana, en el caso de México, al revés de como sucedió en el país de origen de la institución, el federalismo no sirvió para conjuntar realidades anteriores, y en cierta forma dispersas, sino para crear unidades descentralizadas dentro de un país con tradiciones fuertemente centralistas heredadas del periodo colonial.3
a) A la de organizar política y racionalmentegrandes espacios geográficos, incorporando relaciones de paridad entre sus distintas unidades, y suprimiendo las relaciones de subordinación empleadas en los imperios y colonias de los siglos pasados.
b) A la de integrar unidades relativamente autónomas en una entidad superior, salvaguardando sus peculiaridades culturales propias.
c) A la necesidad de dividir el poder para salvaguardar la libertad.9 Tal como sucede con la división del ejercicio de los poderes en Legislativo, Ejecutivo y Judicial, también se puede hacer una división "territorial" del poder, que se implementa, como aquí se trata de explicar, a través de una partición funcional y competencial, que diferencia los ámbitos posibles de actuación de cada nivel de gobierno.10
La importancia que tiene la división territorial del poder, al interior del Estado, queda ilustrada con dos ejemplos, uno dentro de la misma Constitución mexicana y otro de una Constitución extranjera. El primero se encuentra en la equiparación de importancia que hace la Constitución mexicana, al definir la forma de Estado, entre republicanismo, democracia, representatividad y federalismo (artículo 40), donde la fórmula federal pesa tanto como, por ejemplo, la democracia. El segundo ejemplo se puede tomar de la Constitución alemana que considera tan importante la división de Alemania en Länder, que declara que tal decisión del Constituyente es irreformable por el poder revisor de la Constitución (artículo 79.3).11
En concreto en México, el federalismo ha servido y puede servir con mayor intensidad en los próximos años, como atemperante del presidencialismo que se ha propiciado desde el sistema jurídico y político nacional. El federalismo permite que los partidos políticos que han sido derrotados en las elecciones presidenciales y legislativas federales, luchen y ganen elecciones en el ámbito local y, con ello, se vayan ejercitando en la acción gubernativa, y puedan desplegar las contraofertas que sostienen como programas futuros de acción desde la oposición federal.12 Con el federalismo se multiplican los centros democráticos de decisión dentro del Estado.13
Conforme a la integración de la oposición en las tareas de gobierno a nivel local, se puede lograr moderar el carácter excluyente del presidencialismo.14 Además, a partir del control de un cada vez mayor número de legislaturas locales -que hoy todavía no se ha dado- los partidos de oposición pueden ir condicionando los procedimientos de reforma constitucional, con toda la importancia que ello tiene en un país como México.15
II. LA DISTRIBUCIÓN DE MATERIAS Y EL PRINCIPIO DE COMPETENCIA
El principio de competencia normativa es el que sirve generalmente para ordenar las relaciones entre los diversos centros de producción normativa dentro del Estado federal. Tal principio "consiste en acotar un ámbito material y encomendar su regulación a un determinado tipo de norma, de manera que los demás tipos de norma no pueden, en principio, incidir sobre dicha materia".16
Así pues, la competencia normativa crea una división en dos órdenes materiales de la capacidad de normación, uno federal y otro local en el tema que ahora se trata, es decir, establece una distribución de poder sobre una superficie horizontal.17