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Respuesta:
Hacia fines de los años 1980, tras aproximadamente una década de "reformas de primera
generación" que involucraron el desmantelamiento extensivo de las intervenciones del Estado en la
economía, el tema de la construcción de la capacidad administrativa ocupó el primer lugar en la agenda
de la reforma en los países en desarrollo y en los bancos multilaterales de desarrollo 2
. El Informe de
Desarrollo Mundial del Banco Mundial de 1997, The State in a Changing World, fue tal vez la
indicación más ampliamente publicitada de este cambio; pero otras publicaciones de gobiernos y
bancos de desarrollo multilaterales reiteraron la conclusión de que el suministro de servicios sociales,
la asignación de recursos a los más pobres, el mejoramiento del entorno para los negocios mediante la
reducción de la corrupción y la reestructuración del sistema judicial, así como la regulación de los
mercados recientemente liberados, todo ello requería una administración pública de alta calidad. Los
defensores de esta posición diferían en ocasiones en lo concerniente a los tipos de reformas propuestas
(estos tipos de reformas serán discutidos más adelante), pero estas diferencias en poco afectaban el
consenso acerca de la necesidad de la reforma administrativa. Mientras que se formó un consenso en
torno a la deseabilidad de la reforma administrativa, que incluía típicamente diversas políticas
diseñadas para hacer más eficientes, responsables y honestas a las burocracias, no se concretó un
análisis acerca de cómo lograrlo. Lo que con frecuencia estuvo faltando (cosa que fue bastante clara en
el caso del Informe de Desarrollo Mundial de 1997), fue una apreciación y una evaluación de la
política de reforma administrativa -política que en modo alguno puede considerarse como sencilla o
fácil.
De acuerdo con un modelo ideal de reforma exitosa, el proceso político en los sistemas
democráticos puede dividirse en tres etapas. En la primera etapa, los partidos, los líderes de la sociedad
civil y los políticos superan los obstáculos que se oponen a la acción colectiva para elegir candidatos
favorables a la reforma. En la segunda etapa, los legisladores favorables a la reforma cooperan con el
presidente reformador para aprobar las políticas reformistas. En la tercera etapa, una vez aprobadas las
políticas, el presidente (el principal) delega entonces la implementación a sus subordinados (agentes)
en el tren burocrático ejecutivo3
. Comparada con muchas otras clases de reformas económicas y
políticas, la reforma administrativa confronta problemas particularmente graves en las tres etapas de
este modelo estilizado: la elección, la aprobación y la implementación.
Desde el lado del insumo, en la vertiente electoral, la política de la reforma administrativa se
caracteriza por un dilema insuperable de acción colectiva. Los beneficiarios potenciales de la reforma
administrativa se encuentran dispersos y desorganizados; individualmente, cada beneficiario podría no
ganar casi nada en caso de que las propuestas de reforma fuesen exitosas. A pesar de haber sido electos
sobre la base de una plataforma reformista, los políticos, individualmente, una vez en su cargo, se
encuentran incentivados para utilizar a la burocracia con el propósito de impulsar sus carreras políticas
personales a expensas de las iniciativas generales de reforma. En otras palabras, los políticos electos
enfrentan un problema propio de la acción colectiva en la segunda etapa. En los sistemas políticos
clientelistas, por ejemplo, los políticos, individualmente, tendrán incentivos para mantener sus propias
fuentes administrativas de influencia fuera de la agenda de reforma (ver en particular Geddes, 1994).
Por su parte, los opositores a la reforma (tales como los sindicatos de empleados públicos) se
encuentran concentrados; a menudo perciben sus pérdidas potenciales como enormes y por lo general
Explicación: