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Era sobrino de Leandro N. Alem, líder fundador de la Unión Cívica Radical, a quien admiró, pero también criticó fuertemente. Fue comisario de policía del barrio de Balvanera y participó en la Revolución de 1874 encabezada por Bartolomé Mitre. Ejerció como docente y Domingo Sarmiento lo nombró presidente del Consejo Escolar de Balvanera. Fue elegido diputado provincial en dos ocasiones, para el período 1878 a 1880 y para el periodo de 1880 a 1882, esta última interrumpida por la federalización de Buenos Aires. Participó en las fallidas revoluciones de 1890 y 1893, contra el régimen roquista. Fue uno de los fundadores de la Unión Cívica en 1890 y la Unión Cívica Radical en 1893, bajo la conducción de Alem. Frente al fraude electoral sostuvo una política de abstención electoral y en 1905 lideró un tercer alzamiento armado que volvió a ser derrotado. En 1910 negoció con el presidente Roque Sáenz Peña la ley de sufragio secreto y obligatorio masculino, bajo cuyas reglas fue elegido presidente de la Nación en 1916.